Arauca

Esa noche, al calor de un margarita, me di cuenta que la administración departamental de Arauca, guarda celosamente cierto tipo de documentos generados dentro de las administraciones del boom petrolero, una práctica que los funcionarios de esta dependencia asumen con “normalidad” y cubren con un cadena de justificaciones.

Ese día por la tarde, había visitado por primera vez, el edificio donde funciona el nuevo archivo departamental, a fin de consultar los seis Planes de Desarrollo de la era petrolera (1998-2008), esos documentos tediosos y voluminosos que el estado colombiano volvió de obligatoriedad a través de la Ley 152, para que los mandatarios elegidos por voto popular -en cogestión con los diferentes actores del ente territorial y a partir de su programa de gobierno- consignen las acciones a desarrollar durante su mandato y lograr de esta manera, un adecuado y eficiente uso de los recursos, para alcanzar el mejor desempeño de las funciones fiscales y administrativas.

En dichos planes se debe consignar la Matriz Plurianual, o proyección financiera de los recursos a invertir cada año y las acciones a ejecutar con esos recursos en los cuatro años, para abordar de esta manera el problema más grave del área en cuestión; dichos instrumentos se deben construir a partir del tamaño poblacional y el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y reflejarlos en la priorización de los proyectos, como el arma más eficaz para lograr índices de progreso acordes a los recursos y deficiencias del ente territorial.

Carátula del informe de gestión de la Administración “Vamos Arauca por el Cambio Radical” (2004-2007)

Mi inquietud se centraba en hacer una observación de los resultados de los planes de desarrollo y que mejor que el del período inmediatamente anterior “Vamos Arauca por el cambio radical”, (2004-2007) del Licenciado Julio Acosta Bernal; comencé entonces con una minuciosa exploración documental, de la cual obtuve un resultado lamentable: no está archivado en ninguna dependencia de la gobernación y tampoco en el Archivo Departamental ^₁. Según Sandra Sierra Meneses, Coordinadora del archivo, la división está en proceso de estructuración, motivo por la cual muchos documentos aún reposan en las oficinas productoras; la razón, no se ha aprobado la Tabla de Retención Documental, que determina el mecanismo de custodia y guarda de estos documentos.

Hasta el día de hoy, el archivo solo guarda contratos, decretos y resoluciones, pero no existe un archivo histórico que permita consultar documentos específicos como memorias de proyectos, informes de gestión y evaluaciones, entre otros; “las oficinas productoras no los han transferido aún, pues no se ha implementado una directriz, actualmente solo tenemos clasificados del año 2004 hacia atrás” anotó la funcionaria.

Lo absurdo, es que no existe una base de datos donde se consigne la relación de documentos guardados; por ejemplo, si se quiere buscar un contrato, se debe hacer manualmente, “buscar caja por caja”, dijo un funcionario. En pocas palabras, tratar de obtener un documento o una información de la administración inmediatamente anterior, es una tarea descomunal, ya que esa base de datos que clasifica documentos, apenas está en proceso de construcción.

Edificio del Archivo departamental, -construido en 2005- operativamente aún en consolidación.

^[1]El edificio del Archivo Departamental, fue construido hace tres años y puesto en funcionamiento hace dos, con el propósito de guardar toda la memoria histórica del departamento.

Arauca se elevó a categoría de departamento, se tuvo por primera vez un Plan de Desarrollo Departamental. Denominado Plan Quinquenal de Desarrollo, “Un compromiso en serio” bajo la égida del desaparecido exgobernador Alfredo Colmenares Chía, quien en asomo de eficiencia política y administrativa y con el criterio científico de su entonces Secretario de Planeación Leonel Pérez, utilizó los servicios de un recurso humano altamente calificado^₂ , convirtiéndolo en el Plan de Desarrollo más costoso en nuestra historia: 400 millones de pesos en 1991, pero con proyectos macro de verdadera importancia para el desarrollo del departamento, aún en ejecución: el Corredor Fronterizo, la Ruta de la Soberanía, la Diagonal Arauca-Tame, el puente sobre la Isla del Charo, el Frigomatadero, entre otros.

Para entonces, se presentó con todos los honores, atribuyéndosele la calidad de escrito mater de un programa de gobierno sin precedentes^₃ y el único que ha cumplido con las especificaciones definidas -por la norma y por los expertos- para esta clase de documentos, premisa que confirma Zarquis Bareño, un reconocido economista de la región y experto en estas lides, “Arauca solo ha tenido un Plan de Desarrollo, el del gobierno de Alfredo Colmenares, los otros han sido documentos para protocolizar y cumplir la Ley”.

Para el año 1994, el gobierno nacional expidió la Ley 141/94^₄ , o Ley de Regalías a través de la cual estableció la distribución que se debe dar a los recursos percibidos por ese concepto, así: Artículo 15: “un 90% a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el Plan de Desarrollo con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental y para las destinadas a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado⁵ y demás servicios públicos básicos esenciales; y el 10% para la interventoría y puesta en operación de los proyectos que se ejecuten con estos recursos”⁶. Un artículo benigno a las necesidades y expectativas del departamento a partir del boom petrolero, época en que se dispararon sus índices poblacionales y consecuentemente sus deficiencias, con nefastas repercusiones sobre su estructura social.

Este artículo, es de obligatorio cumplimiento, hasta tanto no se alcancen las coberturas mínimas en mortalidad infantil, cobertura básica en salud y educación, agua potable y alcantarillado, topes reglamentados por el gobierno, como la más explícita demostración de mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; y ello, a pesar que Arauca tiene otros requerimientos de tipo estructural, como las vías de comunicación y el déficit habitacional que aún padece, aspectos no incluidos dentro de la Ley de distribución de las regalías. El mismo artículo define en su parágrafo: “para todos los efectos, la Contraloría General de la República, ejercerá el control fiscal de estos recursos”. Pero ese es otro pétalo de esta margarita.

^[2]El equipo científico, estuvo conformado por profesionales de alta formación en universidades nacionales y extranjeras como Harvard, Japón y Nacional de Colombia, entre otras

^[3]Armando Montenegro, entonces Director de Planeación Nacional, dijo de este Plan de Desarrollo: “es un gran plan, bien estructurado, tiene el diagnóstico de la realidad araucana… una concepción global de desarrollo y una concepción completa de las inversiones necesarias. Esto es lo correcto”

^[4]Esta Ley ha sido objeto de varias modificaciones, entre ellas la Ley 756 de 2002;

^[5]Estos tres sectores están contemplado en lo que se denomina saneamiento básico

^[6]Este artículo obliga en su parágrafo a esta distribución, siempre y cuando no se hayan alcanzado las coberturas mínimas para estas áreas; luego de ello la destinación disminuirá al 75%

En teoría este planteamiento que hace la ley es lo idóneo. Sin embargo, 15 años después de promulgada la Ley de Regalías, Arauca sigue sin cumplir muchas de estas coberturas y lo más preocupante, sin resolver muchos de sus problemas estructurales, que traducido en otros términos, lo han expresado de diversas maneras versados en la materia: “no se han sembrado las regalías”, y para ello, hay que actuar con transparencia, una frase pronunciada por el Presidente de la República en el Consejo comunitario de Yopal (Casanare) a finales de julio: “los dineros de las regalías únicamente se están invirtiendo en cemento y en ladrillo, pero cuando se acaben los recursos naturales no habrá proyectos productivos con los cuales sobrevivan los ciudadanos”.

Entonces, qué papel han cumplido los 6 Planes de Desarrollo que ha tenido Arauca a lo largo de su época petrolera, en los cuales, solo en su diseño y elaboración se han invertido -aproximadamente- más tres mil millones de pesos? Para los economistas que palpan la problemática, la respuesta tiene muchas aristas más una serie de variables que complican el diagnóstico.

Una de estas es la alta carga tributaria que pesa sobre la contratación; esto es: si una persona firma un contrato por $1.000, de estos casi el 45%, se queda en las arcas del estado por concepto de impuestos, parafiscales, pólizas, publicaciones, y si a ello le sumamos el oneroso 20% que va a parar al bolsillo del mandatario de turno, además del 7% de las alcabalas que cobran los funcionarios de la gobernación, quienes se sienten con derecho a obtener sus dividendos, solo queda para invertir -teóricamente- el 28%.

Fachada del Edificio de la gobernación del Departamento de Arauca

Al tomar como ejemplo los recursos que percibió el Departamento de Arauca por concepto de regalías en el año 2005, que estuvieron en el orden de $267.452.800.537,66,⁷ (sin contar transferencias, recursos propios y restando los servicios de la deuda), de lo cual el Estado reversó el 45%, menos el 20% que quedó en las arcas del mandatario de turno, y el 7% en los funcionarios, con el 28% de los recursos de esa cifra, se habrían cumplido en buena parte los topes en las áreas de salud y educación; sin embargo, en la tabla de estadísticas comparativas de la morbimortalidad infantil, que maneja la Unidad Administrativa Especial de Salud, dice que en el año 2005, por enfermedades diarreicas murieron 5.942 niños y niñas y en el 2008, 5.246 menores de 5 años; y por Infección Respiratoria Aguda en el 2005 murieron 13.963 y en el 2008, 15.223 menores de 5 años, la población más vulnerable y la que según el Ministerio de Protección Social se debe atender con mayor especialidad.

Las anteriores cifras demuestran que el volumen de inversión no ha respondido a los resultados esperados y por el contrario, el departamento de Arauca, a pesar de sus grandes presupuestos, sigue con este tipo de deficiencias sin una estrategia para atacarlas.

Esto nos demuestra porqué los Planes de Desarrollo a pesar de contener diagnósticos precisos y palpables necesidades, no reflejan niveles óptimos de eficacia y eficiencia sobre las sentidas necesidades de la región⁸ . Un contratista consultado dijo al respecto: “hay que sobrefacturar y ese es el mayor foco de corrupción”. Una corrupción que -hay que decirlo- se ejemplariza desde arriba.

^[7]  En la vigencia 2007, la Secretaría de Hacienda administró un presupuesto por $ 545.871.691.896,05

Para que se planifica La cartilla del Pan de Desarrollo, expedida por el Departamento de Planeación Nacional, en colaboración con la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, define la Planificación como “prever y decidir hoy las acciones que transformarán la situación actual, en una situación futura deseable y posible, utilizando eficiente y racionalmente los recursos disponibles”, también es “la clave imprescindible para armonizar estrategias y alcanzar los objetivos de desarrollo propuestos”, porque el éxito de toda gestión pública “depende en gran medida de la calidad de la planificación”, la cual debe articularse a la voluntad de la Constitución Nacional de “integrar a sus habitantes a la vida política, cultural, económica y social”, lo que impone acoger iniciativas e ideas ciudadanas de manera concertada y permanente.

La no planificación, se toma como una falla administrativa y lo contrario a esto, la mejor forma para la modernización territorial, sin cuya aplicación no se alcanzan resultados estables y congruentes, que en términos nacionalistas es, que tanto gobernantes como gobernados hagan patria, adquiriendo un compromiso con su territorio para dinamizar el estado, con una participación permanente y continua, que legitime un gobierno, evite conflictos y problemas y genere confianza de los ciudadanos hacia su administración.

Este proceso, incluye una serie de herramientas, que son: a partir del Plan de gobierno, el mandatario debe hacer el Plan de desarrollo, este a su vez, debe ir acompañado de un Plan indicativo -resumen del Plan de Desarrollo- y un Plan de acción que debe incluir programas, subprogramas, metas de resultados, metas de productos, los proyectos en sí y su financiación; la fase posterior obliga a una evaluación y seguimiento, que se compone de los informes de gestión y la rendición de cuentas.

Dice también la normativa que a toda persona le asiste el derecho de solicitar información a las autoridades, para ello la administración está en la obligación de hacer públicos los actos administrativos, para que la comunidad se entere de su contenido, lo observen y lo aprueben y puedan impugnarlo de verlo necesario. Existe también otro mecanismo que el Estado creó y son las veedurías ciudadanas, pero lamentablemente aún no se tiene la cultura para utilizarlas adecuadamente y de intentar hacerlo, a su propósito se le frena con un manejo político, ya que el proceso de asignación de contratos se hace con el objeto de pagar favores políticos y no de ejecutar proyectos ajustados a los problemas diagnosticados; se encuentra entonces el ciudadano del común con esa serie de procesos, diseñados para que solo lo puedan asimilar calificados en la materia.

Edgar Monsalve economista, exsecretario de Hacienda, Asesor de planificación y quien ha participado en el diseño de varios Planes de desarrollo dice “el problema radica en que la política se conquista con emociones, cuyos componentes son la pasión, las sensaciones y un exagerado altruismo y no con programas y proyectos como lo establece la norma, además aún no tenemos la formación para hacer planeación prospectiva y menos la cultura de medir el impacto de los Planes de Desarrollo”. Esta situación, se convierte en el mejor caldo de cultivo para la corrupción, pues una sociedad como la nuestra, en desarrollo y sin elementos pedagógicos ni técnicos para digerir estos procesos generalmente tediosos, es fácilmente embolatada.

Y cuál es el papel de las ias? Toda esta situación resulta más compleja al querer indagar en los órganos de control o ías (Contraloría-Procuraduría-Fiscalía) sobre quejas o denuncias instauradas por presuntas irregularidades en el manejo de los recursos por concepto de regalías. Se encuentra entonces el ciudadano común (o el investigador) con un mutismo evidente que impide resolver cualquier inquietud al respecto. Según el actual Procurador Regional, Doctor Guillermo Ortiz Fino, la Procuraduría Nacional, mediante circular No. 003 del 30 de enero del 2009 restringió el flujo de información a la prensa, que se ve abocada a dos alternativas: solicitarla a través de “derecho de petición” o con una fuente extraoficial.

Recordemos que el pasado 18 de mayo de 2008, el periódico El Espectador tituló: “Los serios aprietos judiciales del exgobernador de Arauca”, en cuyo lead se decía: “una investigación disciplinaria en la Procuraduría, una penal en etapa preliminar en la Fiscalía, varias irregularidades presupuestales durante su administración (2004-2007)…lo tienen en serios aprietos”; la nota también se refería a que dicha administración debía explicarle a la justicia cómo y porque otorgó entre noviembre de 2006 y diciembre de ese mismo año varios contratos por valor cercano a $20.000 millones de pesos a las empresas Emicol Ltda. Y Sociedad de Servicios Sodesco.

Pese a ello, el doctor Ortiz Fino aclaró, “son procesos que ha asumido la instancia del nivel nacional” y de cuyos avances no se conocen resultados.

Revisando los archivos de la Contraloría Departamental, se encontró que por el 2008, existen 14 quejas aceptadas y en proceso en contra del manejo de los recursos del fisco departamental, son en su mayoría, irregularidades presentadas en el proceso de contratación. La mayoría de causas es que las firmas que se presentan son Consorcios, Uniones Temporales o alianzas de papel, armadas con el solo objeto de presentarse a las millonarias licitaciones; firmas sin oficina, bien llamadas “empresas de maletín”, que se arman a expensas del jolgorio por la victoria electoral, en los pasillos de la gobernación o en tertulias extraoficiales.

Y que pasa entonces con aquellas herramientas como Informes de gestión, Rendición de cuentas o las Metodologías de medición del desempeño o de resultados elaboradas por el Departamento de Planeación Nacional? Al revisarlas todas cumplen las metas. Le hice entonces esta pregunta a un exfuncionario de la gobernación: donde –entonces-, se le tuerce el pescuezo a los recursos? “todos los informes son maquillados”, me respondió, así, como en voz baja me lo respondieron muchos funcionarios cuando una cifra no me cuadraba.

Y lo comprobé cuando vi en realidad que no existe concordancia en muchas cifras de esos informes de resultados. Por ejemplo en el Informe de Gestión de la vigencia 2005, dice: “En lo que va corrido del período de gobierno (2003-2005), la matrícula educativa oficial y no oficial, de transición, básica y media vocacional se incrementó en 6.06%, ya que pasó de 58.535 a 62.085 alumnos matriculados” y al consultar en la Secretaría de Educación, la cifra total de estudiantes en el departamento es de 54.966 alumnos.

Otra píldora está por los lados del sector salud, que a pesar de ser la entidad que más recursos ha manejado, (entre 2004-2007, tuvo en sus arcas 258.473.000.000,oo-) y hoy se encuentra intervenida por la Superintendencia de Salud y con el concepto de que la salud en Arauca “se encuentra en cuidados intensivos” y con una situación financiera que deja mucho que desear de su manejo.

Unidad Administrativa de Salud Departamental, entidad actualmente intervenida por la Superintendencia.

Otra parte del cuestionamiento al ex funcionario, fue, cual es la mecánica para la desviación de los recursos y para lograr que los informes aparezcan con notas de “aprobado”? incluso hace dos años, Arauca fue certificada por haber cumplido con la cobertura de afiliación al Sisben; su respuesta fue: “el mandatario tiene la sartén por el mango, es el que tiene el poder y la facultad para ordenar lo que se hace y como se hace”.

En ese momento entendí porque existe un cuestionable desorden en los documentos históricos que deben reposar en el Archivo Departamental, entendí también, porque el recelo de que se investiguen algunos contratos, se restrinja el acceso a “ciertos” documentos y a que los funcionarios suministren datos y cifras de las inversiones.

Comprendí porque mi fuente, ese ex funcionario que me solicitó no dar su nombre, me dijo que los Planes de Desarrollo son subutilizados y, claro, encontré la razón de porque la gobernación de Arauca es el cargo más anhelado y que se pelea hasta en los estrados del Consejo electoral, amén de que parte de esos recursos se desvían hacia las cuentas bancarias de magistrados, abogados y funcionarios de alto rango que tienen poder de decisión ante la instancia nacional.

Unas regalías que a pesar de normas e instrumentos del Estado, son vulnerables a esa ambición desmedida que crece con el dinero, mientras los araucanos ven inermes, como se va mermando el preciado líquido y sus necesidades no han sido resueltas. Esta margarita quedó sin un pétalo, y yo quedé dándole vueltas a mi vaso, ahogando esta impotencia en su agradable sabor.